EU-Beihilferecht als neuer Rückforderungshebel bei Corona-Hilfen
Schlussabrechnung der Corona-Hilfen: Warum Rückforderungen zunehmen.
Die Schlussabrechnung der Corona-Wirtschaftshilfen läuft weiter – und mit ihr steigt die Zahl der Rückforderungsbescheide spürbar an. In der anwaltlichen Praxis geht es dabei selten um eine einzelne „große Rechtsfrage“, sondern meist um ein ganzes Bündel an Problemen: Wie bestimmt die Behörde den coronabedingten Umsatzrückgang? Welche Fixkosten werden (noch) anerkannt? Welche Rolle spielen nachträglich geänderte FAQ, interne Prüfleitfäden oder neue Berechnungsmethoden? Welche Fristen gelten, und wie tragfähig ist die Begründung des Rückforderungsbescheids überhaupt?
Seit einiger Zeit rückt jedoch ein weiterer Prüfmaßstab zunehmend in den Mittelpunkt – das EU-Beihilferecht. Neu ist nicht, dass Corona-Hilfen beihilferechtlich eingeordnet werden. Neu ist vielmehr, dass Behörden und einzelne Gerichte daraus teilweise eine weitreichende Konsequenz ableiten: Ein möglicher beihilferechtlicher Verstoß soll eine eigenständige Grundlage für die Rückforderung sein, selbst dann, wenn die ursprüngliche Bewilligung nach nationalem Recht zunächst wirksam erschien.
Genau an dieser Stelle lohnt sich der zweite Blick. Denn aus „Beihilferecht relevant“ folgt nicht automatisch „Rückforderung zwingend“ – und schon gar nicht „bundesweit in jedem Fall“.
Die Argumentation der Behörden: EU-Recht zwingt zur Rückforderung?
Im Zentrum dieser Argumentation stehen regelmäßig die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 und der Befristete Rahmen der EU-Kommission (Temporary Framework). Die behördliche Kernaussage lautet dabei häufig, die Kommission habe lediglich solche Hilfen genehmigt, die der Behebung pandemiebedingter Liquiditätsengpässe und der Sicherung der Existenzfähigkeit dienen. Programme, die faktisch pauschal Umsatzausfälle kompensieren, überschritten diese Genehmigung. Die Konsequenz sei eine unionsrechtswidrige Beihilfe, die zwingend zurückzufordern sei. Für Bewilligungsstellen ist diese Lesart attraktiv, weil sie die Diskussion von nationalen Detailfragen – etwa zur Verwaltungspraxis, zu FAQ-Änderungen oder zum Vertrauensschutz – auf ein scheinbar zwingendes europarechtliches Verbot verlagert. Nicht selten findet sich in Bescheiden die sinngemäße Formulierung, man habe „keine Wahl“, da das EU-Recht zur Rückforderung zwinge.
Programmebene versus Einzelfallprüfung im EU-Beihilferecht
Juristisch trägt diese Verkürzung jedoch nur bedingt. Zunächst ist zu unterscheiden zwischen der Programmebene und der Einzelfallebene. Der befristete Rahmen wurde in einer akuten Krisensituation geschaffen, um schnelle und massentaugliche Hilfen zu ermöglichen, ohne flächendeckende Einzelfallprüfungen durchführen zu müssen. Wenn Liquidität als Zielrichtung betont wird, folgt daraus nicht automatisch, dass jede einzelne Auszahlung eine konkret berechnete individuelle Liquiditätslücke nachweisen muss.
Vertretbar ist vielmehr, dass die Genehmigung auf der Programmebene wirkt: Das Programm muss typischerweise geeignet sein, Liquidität zu stabilisieren und Überkompensation zu begrenzen. Das ist etwas anderes als ein nachträgliches Ex-post-Liquiditätsaudit für jeden einzelnen Bewilligungsfall.
Rücknahme nach § 48 VwVfG: EU-Verstoß ersetzt keine Ermessensentscheidung
Selbst wenn man in bestimmten Konstellationen eine beihilferechtliche Überschreitung diskutiert, entscheidet sich der Fall dadurch nicht automatisch. Die Behörde muss einen solchen Befund in das nationale Verwaltungsrecht übersetzen. Maßgeblich ist insbesondere § 48 VwVfG zur Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte. Dabei geht es um Ermessensausübung, Vertrauensschutz, Gleichbehandlung und eine tragfähige Begründung. Ein pauschaler Hinweis auf EU-Recht ersetzt keine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung. In der Praxis zeigen sich hier häufig Schwächen: schematische Textbausteine, fehlende Auseinandersetzung mit der eigenen Verwaltungspraxis oder eine unterbliebene Einzelfallabwägung. Gerade an dieser Schnittstelle zwischen Unionsrecht und nationalem Verwaltungsrecht liegen oftmals die entscheidenden Angriffspunkte gegen Rückforderungsbescheide.
Gleichbehandlung und föderaler Vollzug der Corona-Hilfen
Besondere Bedeutung gewinnt zudem der föderale Vollzug. Die Corona-Hilfen waren Bundesprogramme, wurden aber von den Ländern administriert. Während manche Länder eine konsequente Rückforderungslinie verfolgen, agieren andere zurückhaltender oder stärker einzelfallbezogen. Diese Unterschiede sind rechtlich keineswegs folgenlos. Je stärker die Vollzugspraxis auseinander läuft, desto stärker rücken Art. 3 GG, die Selbstbindung der Verwaltung und mögliche Ermessensfehler in den Fokus.
Wenn vergleichbare Fallgruppen unterschiedlich behandelt werden, muss die Behörde dies plausibel und rechtlich tragfähig erklären. Besonders sensibel wird es, wenn Maßstäbe im Laufe der Zeit verschärft oder verändert werden und Antragsteller nach Kriterien beurteilt werden, die zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht transparent waren. In der Praxis entscheiden hier häufig Akteneinsicht, Vergleichsfallanalysen und die Rekonstruktion der damaligen Verwaltungspraxis.
NRW beobachten – aber nicht zum Ausgangspunkt jeder Bewertung machen
Natürlich lohnt es sich, die Rechtsprechung bestimmter Gerichte eng zu verfolgen, weil solche Entscheidungen häufig als Blaupause in Bescheiden wieder auftauchen. Aktuell stammen einige besonders beachtete Entscheidungen aus NRW.
Aber man darf daraus keine „DeutschlandFormel“ ableiten. Wer pauschal von einer NRWLinie auf sämtliche Bundesländer oder auch nur auf sämtliche Konstellationen innerhalb eines Bundeslandes schließt, arbeitet mit einer juristisch gefährlichen Abkürzung. Der föderale Vollzug, die jeweilige Behördenpraxis und die konkrete Bescheidlage entscheiden zu oft anders, als es die Schlagzeile verspricht.
Stichtag 30.06.2022: Keine pauschale Unionsrechtswidrigkeit
Auch der häufig bemühte Stichtag des 30.06.2022, also das Auslaufen des befristeten Rahmens, erweist sich bei näherer Betrachtung nicht als pauschales K.-o.-Kriterium.
Entscheidend ist regelmäßig, wann der materielle Anspruch entstanden ist, wie das nationale Programm diesen Anspruch strukturiert und wie Fälle zu behandeln sind, in denen Auszahlungen verzögert erfolgten oder erst nach gerichtlicher Klärung vorgenommen wurden. Unionsrechtlich existieren hierzu differenzierte Ansätze, die einer schematischen Schwarz-Weiß-Betrachtung entgegenstehen. Gerade in einer Schlussabrechnungssituation, die Jahre nach Programmstart stattfindet, müssen zeitliche Fragen präzise und nicht plakativ behandelt werden.
Ausblick: Leitentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts erwartet
Die aktuelle Gemengelage aus divergierender Behördenpraxis und uneinheitlicher Rechtsprechung spricht dafür, dass das Bundesverwaltungsgericht künftig Leitplanken für den Umgang mit dem EU-Beihilferecht in Rücknahme- und Rückforderungsverfahren setzen wird.
Bis dahin ist Zurückhaltung angebracht, wenn behauptet wird, die Rechtslage sei abschließend geklärt.
Was Unternehmen jetzt tun sollten
Für Unternehmen und Berater bedeutet dies vor allem eines: Der beihilferechtliche Einwand ist ernst zu nehmen, rechtfertigt aber selten vorschnelle Resignation. Wer strukturiert vorgeht, zwingt die Behörde zur Substanz, prüft Gleichbehandlungsfragen, analysiert die konkrete Programmmechanik und trennt sauber zwischen einer möglichen Korrektur von Überkompensation und einer vollständigen Rücknahme der Bewilligung.
Das ist kein Plädoyer für Prozessromantik. Es ist schlicht der professionelle Umgang mit einer Rechtslage, die sich gerade neu sortiert. EU-Beihilferecht ist damit ein wichtiger Baustein in den aktuellen Rückforderungsverfahren – aber eben nur ein Baustein in einem größeren rechtlichen Gesamtgefüge.
Ihr Ansprechpartner: Rechtsanwalt Dr. Maximilian Degenhart
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